در حالی که این توجه و تمرکز نگاه سرمایه‌گذاری در این فناوری را می‌طلبد. میزان سرانه سرمایه گذاری در ICT کشور بسیار کمتر از کشورهای توسعه یافته و کمتر از برخی کشورهای منطقه است.یک پژوهشگر حقوق و سیاستگذاری فاوا گفت: هیچ نهادی قادر به انجام وظایف وزارت ارتباطات در تحقق شبکه ملی اطلاعات که اساس عدالت اجتماعی است و برنامه پنجم، نیست اما باید به جای ادغام در ماموریت‌های این وزارت بازنگری شود. حوزه ICT کشور به ویژه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، در هفته گذشته شاهد اتفاقات مهم و غیرمنتظره‌ای بوده است.
در هفته گذشته زمزمه یک ساله ادغام وزارت ارتباطات با وزارت راه و شهرسازی، یک شبه و با برکناری وزیر ارتباطات به حکم رئیس جمهور، بار دیگر شد.
این رخداد، مهم‌ترین و تاثیرگذارترین موضوع حال و آینده وزارت ارتباطات خواهد بود زیرا سرنوشت این وزارت را در دولت‌های آینده نیز رقم خواهد زد.
در رابطه با زوایای ادغام وزارت ارتباطات و همپوشانی‌های احتمالی این وزارت با شورای عالی فضای مجازی، گفت‌وگویی با رضا باقری اصل پژوهشگر حقوق و سیاستگذاری فاوا و مدیر سابق دفتر فناوری‌های نوین مرکز پژوهش‌های مجلس انجام داده‌ایم.
• علت ایجاد شورای عالی فضای مجازی را چه می‌بینید؟
باقری اصل: جایگاه شورای عالی مدیریت فضای مجازی نشان از اهمیت موضوع نزد مقام معظم رهبری دارد که نهادی را بالاتر از سه قوه و با ترکیبی از مسئولان قوا و اشخاص حقیقی بدین منظور ایجاد کردند. دلیل وجودی شوراها منبعث از فقدان هماهنگی و خلاء سیاستگذاری در برخی موارد نزد نهادهای مسئول در این حوزه است، که آثار آن باعث عدم رضایت ایشان از وضعیت فعلی این فضا شده است.
البته یک علت دیگر نیز به دلایل عدم پوشش شرح وظائف نهادهای مسئول در همه موضوعات فضای مجازی و نیز به دلیل سرعت، شتاب و پویایی مسایل این حوزه است که لزوم ایجاد چنین نهادی را به دنبال داشته است.
اگرچه نقش دولت در عدم تشکیل شورای عالی فناوری اطلاعات و شورای عالی اطلاع رسانی که میتوانستند برخی خلاء های این حوزه را پوشش دهند نباید فراموش کرد.
ادغام سبب کاهش اهمیت و توجه به وظایف وزارت ارتباطات خواهد شد
• آیا ادغام وزارت ارتباطات وفناوری اطلاعات با وزارت راه و مسکن وشهر سازی براین این حوزه مفید است؟
باقری اصل: پاسخ به این پرسش یک مقدمه می‌خواهد؛ این که ایجاد ساختار و نهاد سازی به خودی خود هدف نیست.
هدف از نهاد سازی و ساختار یا تسهیل گردش اطلاعات مربوط به وظائف متجانس است یا ناشی از تمرکز و توجه نسبت به یک مقوله. بنابراین باید دید در این سال‌ها چه اتفاقی در این حوزه افتاده است که لزوم تغییر ساختار را نشان می‌دهد.
دو اتفاق مهم را می توان در این حوزه بر شمرد؛ اول قانون برنامه پنجم توسعه که حاوی بیش از ۸۰ حکم مرتبط با ICT است. دوم ابلاغیه مقام معظم رهبری در ایجاد شورای عالی فضای مجازی. هر دو تمرکز و توجه ویژه کشور بر حوزهICT را نشان می دهد.
یعنی حاصل تلاش سیاستگذاران این بوده که تمرکز و توجه بیشتری براین حوزه لحاظ شود. حال باید دید آیا متناظر با این توجه سرمایه گذاری لازم وحمایت نهادی از این برنامه ها صورت گرفته است یا خیر.
به نظر می رسد هنوز نگاه دولت بر حوزه ICT یک حوزه درآمد زا است که در سخنرانی های جلسه تودیع آقای دکتر تقی پور نیز این مسئله مشاهده می‌شود، در حالی که این توجه و تمرکز نگاه سرمایه‌گذاری در این فناوری را می‌طلبد. میزان سرانه سرمایه گذاری در ICT کشور بسیار کمتر از کشورهای توسعه یافته و کمتر از برخی کشورهای منطقه است.
تاکنون تنها در طرح تکفا در سال های ۸۱ تا ۸۳ دولت سرمایه گذاری خاصی در این حوزه داشته و پس از آن تنها در طرح شبکه ملی اطلاعات میزان سرمایه‌گذاری دولت به نسبت با رشد محسوسی همراه شده است.
اما در کل سهم این فناوری از بودجه کل کشور کمتر از یک درصد است و در مقایسه با بخش های راه و مسکن کمتر از ۷ درصد یعنی یک سیزدهم این دو بخش است.
به این منظور به نظر می‌رسد وظایف وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات که براساس قانون وظایف و اختیارات مصوب مجلس و نیز تکالیف قانون برنامه پنجم و سایر مصوبات بر عهده این وزارتخانه قرار داده شده است ،اگر در وزارت راه و مسکن ادغام شود باعث تخفیف و کاهش اهمیت و توجه به آنها خواهد شد.
حال اگر جمع بندی کشور اصلاح ساختار این بخش باشد باید این موضوع بررسی کارشناسی دقیق شود. چرا که نهاد سازی و مهندسی مجدد، کاری زمانبر است و البته به سادگی نمی توان از آن بازگشت و این مقوله محل آزمون و خطا نیست. به این منظور لازم است در یک کار منسجم از خبرگان این حوزه از جمله مجلس، دولت، بخش خصوصی و شورا ساختارها و مأموریت ها در کنار یکدیگر بررسی و پیشنهاداتی ارائه شود که هم موجب حمایت نهادی از برنامه‌ها و سیاست‌ها شود و هم موجب تقویت بخش خصوصی و نیروی انسانی فعال در این حوزه شود.
• نظر شما در خصوص طرح دو فوریتی نمایندگان برای باقی ماندن وزارت خانه ارتباطات و فناوری اطلاعات چیست؟
باقری اصل: همانطور که در بحث مخالفت با ادغام عرض کردم مأموریت های این وزارتخانه براساس قانون و تکالیف برنامه پنجم و نیز ایجاد شورای عالی فضای مجازی با تحول مواجه شده است. از دیگر سو واگذاری مخابرات همراه با انحصار و مالکیت شبکه دسترسی و انتقال تکالیف، وزارت خانه را دستخوش تغییر کرده است.
بنابراین به نظر می‌رسد هم ادغام حرکتی غیرکارشناسی است و هم تثبیت این وزارتخانه که عمده مأموریت‌های قانونی مخابراتی یا ارتباطی را بر دوش می‌کشید، قابل توجیه نیست.
ضمن اینکه تصویب این طرح کماکان مانع ارائه لایحه ادغام دولت نبوده و هرچند این اختیار مجلس است که در خصوص این لایحه تصمیم گیری کند. بنابراین تا وقتی که لایحه ادغام ارائه نشده که مجلس نسبت به آن تصمیم گیری کند، در عمل تصویب این طرح دو فوریتی تنها راه را برای تحول ساختاری سخت می‌کند.
باید توجه داشت در آسیب‌شناسی‌هایی که برای ارزیابی عملکرد برنامه چهارم انجام شده بود یکی از مهم‌ترین عوامل عدم تحقق اهداف فقدان حمایت نهادی از برنامه بود.
یعنی در برنامه هدف عالی اقتصاد دانش محوری دیده شده بود اما ساختاری که از این هدف جدا از تکالیف روز مره و غیر راهبردی حمایت کند وجود نداشت و نتیجه آن شد که هیچ دستگاهی مأموریت‌های قانون تأسیس خود را رها نکرد تا به این موضوع راهبردی بپردازد.
در برنامه پنجم نیز با وجود شورا، هنوز بحث دولت الکترونیک و زیرساخت تحقق آن که شبکه ملی اطلاعات است با نبود وزارتخانه با مشکل مواجه می شود.
ایجاد شورا برای انجام تکالیف ابلاغی است که از سال ۱۳۷۹ تاکنون بر زمین مانده است
• شما نقش شورای عالی فضای مجازی در فناوری اطلاعات و ارتباطات را چه می‌بینید؟
باقری اصل: مأموریت و تکالیف این شورا در ابلاغیه آن آمده است؛ تمرکز این شورا بر فضای مجازی به ویژه اینترنت است؛ این یعنی پرداختن به دسترسی به شبکه و محتوای مجازی که به واسطه عملکرد نامناسب یا عدم هماهنگی نهاد های مسئول این حوزه با چالش روبرو است.
به طور یقین شورا تمایل و تکلیفی برای ورود به مباحثی نظیر دولت الکترنیک که اکثر احکام قانون برنامه پنجم در حوزه فناوری اطلاعات وارتباطات را شامل می شود را نخواهد داشت؛ البته این نظر من بر اساس ابلاغیه و آیین نامه داخلی شورا است.
از دیگر سو مباحث تنظیم مقررات اقتصادی این حوزه نظیر رقابت وانحصار اپراتورها نیز بر اساس سیاست‌ها و قانون اجرایی اصل ۴۴ قانون اساسی قابل بررسی است.
همچنین بحث زیر ساخت موضوع مهمی است که نمیدانم با وجود شیوه خصوصی سازی مخابرات و تکالیف حاکمیتی که بر عهده زیر ساخت نهاده شده است چگونه باید به آن پرداخته شود. موضوع پست و پست بانک نیز که موضوع خیلی با فضای مجازی تداخلی ندارد.
بنابراین به نظر می‌رسد ایجاد شورا بیشتر برای آن دسته تکالیفی است که به صراحت در سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری از سال ۱۳۷۹ تا کنون چندین بار تأکید شده اما بر زمین مانده است.
هماهنگی و حل موضوعات اساسی فضای مجازی مورد بحث بین دستگاه‌های دخیل و کمیته تعیین مصادیق است
• آیا قرار است شورای عالی فضای مجازی تمامی موضوعات مرتبط با این حوزه را پوشش دهد؟
باقری اصل: اول اینکه باید منظور از کل موضوعات روشن شود یعنی اینکه آیا این شورا کل وظایف حاکمیتی، حمایتی و تصدی‌گری حوزه فناوری اطلاعات وارتباطات را بر عهده دارد.
به نظر نمی رسد این ساختار و جایگاه آن که شأنی فراقوه دارد لزومی به ورود در اجرا و تصدی داشته باشد. یعنی شأن سیاستگذاری به واسطه مقام و جایگاه اعضاء بر سایر شئون تفوق دارد.
البته در اینجا مرکز ملی فضای مجازی که به نظر می‌رسد تمامی وظایف حاکمیتی چند دستگاه اجرایی این حوزه را یدک می‌کشد نقش متفاوتی بازی خواهد کرد که بر اساس ابلاغیه مقام رهبری دو نقش ویژه رصد فضای مجازی و نظارت بر اجرای مصوبات آنرا بیشتر ظاهر می‌کند.
بنابراین با ورود شورا در عمل موضوعات اساسی فضای مجازی که بیشتر محل بحث دستگاه هایی نظیر صدا و سیما، وزارت ارشاد و وزارت ارتباطات و کمیته تعیین مصادیق بود قابل هماهنگی و حل اختلافات است.
اما دو حوزه مهم و تأثیر گذار ICT مشتمل بر صنعت فاوا و دولت الکترونیک که زیر بنای پیشرفت و عدالت در کشور است نمی‌تواند بدون متولی رها شود.
در حال حاضر بنابر قانون برنامه پنجم بسیاری احکام مرتبط با دولت الکترونیک نظیر مواد ۴۶،۳۵،۴۸،۴۹،۶۲ وجود دارد که نیازمند حمایت ساختاری و سرمایه گذاری در اجرا است.
در این خصوص تمامی نهادهای این حوزه نیازمند مهندسی مجدد و تجدید ساختار برای اجرای این احکام هستند.
در حال حاضر با توجه به تصویب قانون برنامه پنجم توسعه و مهم‌ترین طرح ملی این حوزه یعنی شبکه ملی اطلاعات که پایه و اساس توسعه زیر ساخت‌های دسترسی به خصوص برای دستگاه‌های اجرایی است، اقدام خوبی در کشور در دست اجرا است که ناشی از تمرکز وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بر اجرای این طرح ملی است. بیم آن می‌رود با خروج آقای تقی پور از این وزارتخانه و ادغام غیر رسمی این بخش در وزارت راه و مسکن در عمل تلقی شود دولت تمایلی به اجرای قانون برنامه و اجرای این طرح ملی بزرگ نداشته باشد.
اهمیت این طرح به گونه‌ای است که تمامی احکام توسعه دولت الکترونیک وایجاد شبکه دسترسی با تمرکز بر گردش اطلاعات داخلی منوط به اجرای این طرح است.
یعنی بدون شبکه ملی اطلاعات دیگر نمی توان انتظار داشت پنجره واحد ارائه خدمات مجوزها موضوع ماده ۶۲، پرونده ملی سلامت موضوع ماده ۳۵، شبکه کاداستر موضوع ماده ۴۶، تبادل و اشتراک گذاری رایگان اطلاعات موضوع بند ب ماده ۴۶ و نظیر این احکام اجرایی شود.
در ماموریت‌های وزارت ارتباطات بازنگری شود؛ مخالف ادغام هستم
• یعنی شما با بازنگری یا ادغام این وزارتخانه موافقید در حالیکه گزارش‌هایی نشان می‌دهد که در کشورهای در حال توسعه مسئولیت ICT در وزارت راه یا حمل نقل گنجانده نشده است؟
باقری اصل: با بازنگری موافقم؛ اما کاملاً با ادغام مأموریت‌ها و وظایف این وزراتخانه در وزارت خانه راه و مسکن مخالف هستم.
شاید برخی ماموریت‌ها و ساختارهایی نظیر فرودگاه داری و پست را بتوان مرتبط با حوزه حمل ونقل دانست اما بحث IT، نرم‌افزار و دولت الکترونیک با هیچ تعریفی در این وزارتخانه جای نمی‌گیرد.
لازم به ذکر است هنوز برخی نهاد های زیر مجموعه وزارت ارتباطات نظیر کمیسون سازمان تنظیم مقررات تداخل وظیفه قانونی با نهاد های تازه ایجاد شده ای نظیر شورای رقابت و مرکز ملی رقابت دارند که ناشی از قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که هنوز حل نشده است. اضافه برآن تداخل وظیفه با شورای عالی فضای مجازی نیز کاملاً متصور است.
اگر بخواهیم سطح تعامل و تمرکز در سیاست گزاری در این حوزه‌ها رشد کند باید این تداخلات مأموریتی حل شوند.
دولت برای مصوبات شورا، آیین نامه اجرایی بنویسد
• آیا پس از تشکیل شورا، دیگر نیازی به تصویب قوانین و مقررات این حوزه در مجلس است؟
باقری اصل: اول اینکه حضور شورا بر اساس اصل ۵۷ قانون اساسی تعبیر می‌شود. در این خصوص دو نگاه وجود دارد.
یکی تأکید بر عدم لزوم دارد و علت آنرا عبارت ابلاغی مقام معظم رهبری در حکم تشکیل شورا مبنی بر « لازم است به کلیه مصوبات آن ترتیب آثار قانونی داده شود.» می‌دانند.
دیگری نگاه به قانون اساسی و تجربه شورای انقلاب فرهنگی است که حکمی نظیر شورا برای ترتیب آثار قانونی دارد.
بررسی تجربه شورای عالی انقلاب فرهنگی نشان می دهد اول اینکه شورا باید دقیقاً براساس تکالیف خود سیاستگذاری کند؛ دوم اینکه با توجه به اهمیت مجلس که در قانون اساسی به تفصیل بدان پرداخته شده در جایی که مجلس ورود به موضوعی در این حوزه داشته، ورود نکند و همچنین با وجود حضور ریاست مجلس در شورا هماهنگی های لازم را به عمل آورد.
همچنین تسهیل اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف ترسیم شده و راهبردهای تدوین شده نیازمند حمایت کامل مجلس در جایگاه اول و دولت و قوه قضاییه از مصوبات شورا است.
اگر چه روسای سه قوه عضو شورا هستند اما اهمیت موضوع به گونه‌ای است که باید راه تعامل و تبادل نظریات بین این قوا، دستگاه‌ها و شورا هموار شود.
یکی از نقصان‌های مربوط به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی این است که دولت بر قوانین مجلس آیین نامه می‌نویسد اما برای مصوبات شورا این مهم اتفاق نمی‌افتد؛ بنابراین سیاست گذاری مصوب در شورا در بدنه اجرایی کشور جاری نمی‌شود.
از این رو لازم است دولت نیز بر مصوبات شورا آیین نامه اجرایی بنویسد. اینجا معنی ترتیب آثار قانونی تبلور می‌یابد.
از دیگر سو با توجه به اینکه ممکن است برخی موضوعات شورا نیازمند ورود به مسیر تببین شده قانون اساسی باشد از جمله تدوین لایحه بودجه توسط دولت، بحث قانونی بودن جرم و مجازات در قانون اساسی و دیگر تکالیف منبعث از قانون اساسی که لازم است به این منظور از طریق رئیس مجلس و دولت ترتیبات قانون اساسی در این موارد رعایت شود.
البته تکالیف ابلاغی شورا و اعضای مشخص شده آن تکلیف را روشن کرده است.
